Consultoría realizada en el marco del Préstamo BID 1107/OC-AR desarrollada entre los meses de junio a septiembre de 2005 , dentro de la órbita del Programa de Apoyo Institucional, Reforma Fiscal y Plan de Inversiones de la Ciudad de Buenos Aires; Subprograma Modernización; Proyecto de fortalecimiento de la Secretaria de  Justicia y Seguridad Urbana, del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, relacionado con la creación de una agencia de lucha contra la corrupción en el ámbito de la Secretaría de Seguridad.

INTRODUCCIÓN>>

La problemática de la corrupción como fenómeno multidimensional y también  trasnacional, afecta por igual a todos los países de América latina incidiendo de manera directamente proporcional en la calidad de la gestión pública de sus gobiernos, provocando a su vez un costo social que afecta tanto al sector privado como público. En relación al primero, ello ocurre en tanto distorsiona los incentivos con los que operan las empresas reduciendo la eficiencia del sistema económico, y en relación al segundo, en tanto incide en la toma de decisiones de los Estados al distorsionar la asignación de recursos y reducir el crecimiento económico disminuyendo los incentivos de inversión.

Existe pues el consenso general de que la corrupción pública o gubernamental y la privada o comercial obstruyen el crecimiento económico, perpetuando la pobreza. En este sentido no puede desconocerse que además de las implicancias éticas, políticas y sociales, la corrupción genera un fuerte impacto económico sobre la inversión y producto potencial de los países, y que sólo podrá combatirse eficazmente a través de participación ciudadana, estabilidad política, efectividad  y transparencia de los gobiernos, mejoramiento de la calidad de las regulaciones,  y  finalmente, eficiencia de los canales y sistemas de control.

La complejidad de éste fenómeno radica especialmente  en la variedad de perspectivas disciplinarias y profesionales desde las cuales se lo puede abordar, como también por la diversidad de esferas institucionales donde manifiesta sus efectos, se analiza y se intenta controlarlo como problemática social, cultural y económica.

Desde el punto de vista de la corrupción gubernamental, podría afirmarse que está íntimamente vinculada al abuso del poder y muchas veces también, a la relación ilegítima entre poder económico y político, cuando la ausencia de una conciencia plurisectorial que opere de barrera frente a la ética consuetudinariamente establecida de obtener beneficios a cualquier precio, está caracterizada por el debilitamiento de los controles  institucionales y sociales.

Es en el ámbito público, es donde este fenómeno delictual siempre importa el traspaso indebido de recursos desde un fin legítimo a otro ajeno a las finalidades propias del servicio, resultando entonces que el sujeto activo de dichas conductas siempre tendrá por protagonista principal a un funcionario público. 

Por ello la corrupción además de ser un fenómeno social, cultural y económico, es prioritariamente un fenómeno humano por cuanto involucra al hombre como victimario y también como víctima, que altera valores sociales, y a su vez, como práctica grupal afecta a los valores individuales.

Desde otro punto de vista puede verse la corrupción  como respuesta social anómica con particulares  estrategias de penetración social y cultural, en las cuales operan diversos factores intrínsecos y extrínsecos que generalmente pueden contribuir a la conducta corrupta, en cuanto importa en muchas ocasiones un comportamiento grupal caracterizado y protegido por el anonimato de masa.

Desde una pespectiva tuitiva de los derechos humanos, la corrupción como fenómeno institucionalizado, debe ser visualizada como uno de los mayores obstáculos que impiden el cumplimiento de la obligación estatal de promoverlos y protegerlos.  Estas prácticas generalizadas y en muchas ocasiones, hasta institucionalizadas, privan a los países del pleno y absoluto goce de sus riquezas, ocasionando graves violaciones a los derechos económicos, destruyendo y alterando economías y coadyuvando junto con otros factores, a promover el desempleo, el hambre y el desamparo.

Desde la perspectiva analizada, puede afirmarse también que la corrupción es el punto de inflexión en el cual convergen diversas modalidades de delitos típicos del crimen nacional y trasnacional organizado, que determina que cada vez que se consuma un hecho delictivo de tal naturaleza, exista una función pública violentada y una afectación a la debida eficacia de la gestión pública.

Por ello, la ineficiencia en la gestión pública aparecerá muchas veces como funcional a un modelo de apropiación indebida de recursos públicos a través de prácticas corruptas y a un esquema de negocios y de influencias de intereses particulares o sectoriales. Estas prácticas se articulan en torno de negocios o privilegios que el Estado otorga a ciertos sectores, a modo de devolución de aportes previos o bien como condición de aportes futuros, de modo tal que se va  erigiendo una estructura de oportunidades que favorece comportamientos corruptos en las organizaciones públicas.

La democracia se consolida y garantiza cuando se erigen y se fortalecen sistemas de controles y canales de transparencia firmes y eficaces, especialmente en el sector público.  Una de las condiciones para garantizar ello, es facilitarle a la comunidad el fácil acceso a una información fidedigna y adecuada, y a sistemas efectivos de participación activa por parte de la misma, ya sea individualmente o a través de instituciones intermedias en lo relacionado al manejo y control de los fondos públicos.

Una de las mejores armas entonces, que desde la gestión pública puede ser utilizadas para combatir eficientemente la corrupción, es la transparencia, entendida como aquel caudal de experiencias que se deben experimentar como parte de nuestra identidad y forma de pensamiento generalizado. 

A modo de corolario, puede afirmarse que la corrupción, en tanto es un efecto del alto costo de la legalidad, que estará determinada por el  daño ocasionado, que  generalmente será  superior al monto del soborno mismo.

OBJETIVO>>

Objetivo General

El objetivo principal del Proyecto es el Fortalecimiento de la Secretaria de Seguridad, con el fin de elaborar una herramienta útil y práctica para promover la transparencia en la gestión pública a través del control de sus funcionarios, de  la implementación de un sistema de declaración de actividades, ingresos y bienes de los funcionarios que garanticen la publicidad de esa información con el fin de verificar posibles situaciones de enriquecimiento ilícito, a través del seguimiento de la evolución patrimonial,  que resulta ser el  instrumento aconsejado para esos fines.

Objetivos Específicos

• Relevamiento y diagnóstico del actual sistema existente del régimen de DDJJ para funcionarios y agentes de la Secretaría de Seguridad
• Propuesta de  un nuevo sistema de DDJJ para los funcionarios y agentes de la Secretaría de Seguridad, que abarcará: alcances, funcionarios y agentes obligados, DDJJ patrimoniales y de incompatibilidades, formularios de presentación y de intimación
• Propuestas de acciones tendientes a la implementación del nuevo modelo.

CONCLUSIÓN>>

Como corolario de lo expuesto en el presente capítulo, puede asentarse que la normativa imperante en el ámbito de la Ciudad la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, referida a las cuestiones de ética en la función pública –en general- y al sistema de presentación de declaraciones juradas patimoniales y de incompatibilidad –en particular-, se adecuan en un todo a la normativa tanto internacional como nacional que rige en la materia.
Centrándome específicamente en la normativa regulatoria de las declaraciones juradas patrimoniales y de incompatibilidad, y en relación con el objeto de este trabajo, a juicio de esta consultoría, resultaría deseable que que la reglamentación local tuviera un menor marco de discrecionalidad en cuanto al universo de sujetos obligados a la presentación de la declaración jurada patrimonial.
En efecto, teniendo en cuenta los términos del Artículo 1º del Decreto Nº 1381/2004, en cuanto a la determinación de los sujetos obligados, el inciso d) ya descripto precedentemente deja abierto un márgen de discrecionalidad en la determinación de los sujetos obligados, ya que si bien se encuentran comprendidos dentro del mismo una gran cantidad de posibles sujetos obligados, en la realidad se ha verificado que la selección de éste universo de sujetos queda librada al arbitrio del responsable máximo del área de que se trate, es decir del Director General. Sumado a ello, también se ha verificado que si bien no se hallan comprendidos dentro de este inciso, quedan al márgen del mismo una brecha de posibles sujetos obligados, que por sus específicas funciones y a la luz del criterio de control que se pretende instaurar dentro de la Secretaría de Seguridad, serían recomendables exigirle la presentación de la declaración jurada patrimonial (vbg. personal de recepción de trámites en mesa de entradas de las Direcciones Generales más críticas).
Una  cuestión que debería tenerse presente en este punto, es la relativa como implementar la posible instrumentación de ésta propuesta normativa que se esta esbozando.
A criterio de esta consultoría, la misma podría instaurarse sin necesidad de efectuar modificaciones en el Decreto Nº 1381/2004, sino que podría efectuarse por disposición interna dictada por el Secretario de Seguridad, que basada en los fines de lograr mayor transparencia en la gestión pública de los funcionarios de su área; conociendo la criticidad del área, y de las sensibles tareas que desempeña el personal a su cargo; y dentro de los límites normativos que impone el citado Decreto, se reglamenta internamente el universo de sujetos obligados previsto en el inciso d) de la norma, disponiendo taxativamente quienes deberán presentar la declaración jurada patrimonial, dejando un márgen de flexibilidad en la disposición sobre la determinación, debido a los constantes y permanentes cambios que va sufriendo el área de seguridad.
Para ello, debería efectuarse un estudio previo por área, determinando fehacientemente que función desempeña cada agente del total de las Direcciones que compone la Secretaría, circunstancia ésta que no fue posible ser realizada por la consultoría toda vez que los datos proporcionados por las distintas áreas no fueron suficientes como para poder subsanar tal extremo.
También mediante la compulsa de los sumarios administrativos internos contra funcionarios del área, vinculados a hechos de corrupción labrados por la Procuración General de la Ciudad, y la compulsa que por hechos de esa naturaleza tramiten o hayan tramitado por ante la Justicia Criminal de la Ciudad de Buenos Aires, puede obtenerse valiosa información que permita obtener datos ciertos acerca de cuáles son las áreas más sensibles en este sentido, y cuál es el rango de funcionarios más denunciados.
Asimismo, y una vez en funciones la Unidad de Prevención y Control de la Corrupción, dicha agencia debería ser la encargada de actualizar periodicamente el universo de sujetos obligados, ya que son funciones específicas de su ámbito el control de la presentación de las declaraciones juradas. Además tratándose de un órgano interno creado con esas específicas funciones, será quien cuente con datos actualizados y fehacientes acerca del movimiento de personal interno; acerca de la detección de áreas sensibles y críticas, y acerca de cargos y funciones sensibles y críticas.
De esta manera, la Unidad de Prevención y Control de la Corrupción vendría a reemplazar las funciones que actualmente desempeñan las áreas de recursos humanos de cada Dirección General, y del Director General mismo, en cuanto a la determinación de los sujetos obligados a la presentación de las declaración jurada patrimonial, que pudieren estar comprendidos dentro del universo estipulado por el inciso d) de la norma analizada.

En suma, la reforma que se propone en  este sentido, esta enderezada a limitar el márgen de discrecionalidad que actualmente rige en la determinación de los sujetos obligados a la presentación de la declaración jurada patrimonial y de este modo tener un mayor control sobre los funcionarios del área, y transparencia en la gestión.

Caratula

Proyecto de investigación de seguridad y justicia

Programa de apoyo institucional, reforma fiscal y plan de inversiones de la Ciudad de Buenos Aires